La relativité du pouvoir de résiliation des titres d’occupation du domaine public

L’occupation du domaine public est toujours précaire et révocable, et quelle que soit la durée prévue dans l’acte ou la convention, il peut y être mis fin à tout moment de manière anticipée. La notion de « retrait » est surtout utilisée dans le cadre de l’autorisation d’occupation temporaire du domaine public ou de celui de la concession d’outillage public accordée à une personne morale de droit public.

Ce pouvoir emporte parfois une conséquence particulièrement inéquitable : l’absence de lien conventionnel entre les occupants successifs du domaine public amène le gestionnaire de celui-ci à prendre possession sans indemnité des ouvrages réalisés par le précédent occupant pour les mettre à la disposition de son successeur.

En ce sens, les concessions d’outillage public peuvent faire l’objet d’un « rachat », modalité particulière de résiliation de la concession. Le cas échéant, la résiliation, prononcée sans faute de l’occupant, est assortie d’une indemnisation. Le rachat fait partie des pouvoirs domaniaux évoqués plus haut, qui interviennent pour permettre à l’autorité portuaire de garder la maîtrise de l’organisation des services publics portuaires. Rachat et résiliation constituent des circonstances qui mettent fin à l’occupation du domaine public.

§ 1. L’indemnisation du titulaire évincé avant terme

En l’absence d’un droit à l’indemnisation des occupants évincés, le risque en cas de retrait anticipé de leur titre était de ne pas pouvoir amortir leurs investissements.

Jusqu’à la loi de 1994, les possibilités d’indemnisation de l’occupant dont le titre a été « retiré », c’est-à-dire abrogé, étaient minces. Le dispositif ancien [1] prévoyait qu’en principe le titulaire d’une autorisation domaniale ne pouvait prétendre à une quelconque indemnisation dès lors que l’abrogation  avait été décidée dans l’intérêt de la dépendance occupée.

Il a été jugé en effet que « le retrait ou la modification d’une permission d’occupation du domaine public n’ouvre droit à aucune indemnité au profit du permissionnaire évincé, dès lors que ce retrait repose sur un motif légitime » [2]. Si le retrait de l’autorisation intervient dans l’intérêt du domaine occupé, aucun droit n’est reconnu à l’occupant. Si le retrait intervient dans un intérêt public autre que celui du domaine, c’est la collectivité bénéficiaire du retrait qui doit indemniser l’occupant évincé. [3] L’éviction peut également donner lieu à la réparation du préjudice subi par les occupants concernés lorsqu’elle est justifiée par la réalisation d’un ouvrage nouveau [4].

Cependant, le Code du domaine de l’État a atténué la sévérité de la solution jurisprudentielle en décidant dans l’article A26, alinéa 2, qui résulte d’un arrêté ministériel du 30 juillet 1970, que l’acte d’autorisation pouvait prévoir, en cas de « retrait » avant terme de l’autorisation pour un motif d’intérêt général, l’indemnisation de l’occupant lorsque l’édification de constructions ou d’installations d’intérêt général à laquelle il a été procédé, a été expressément agréée par l’autorité gestionnaire du domaine.

Les conditions de la résiliation comme sanction n’ont pas été modifiées par la réforme de 1994. Il faut rappeler toutefois qu’en l’absence de faute grave, le retrait d’une concession pour non-respect de certaines conditions du cahier des charges par le concessionnaire, n’exclut pas nécessairement le droit à indemnité au profit de ce dernier [5].

Le nouveau dispositif, orienté vers les investisseurs privés potentiels, va dans un sens favorable à l’occupant. L’indemnisation est due même en cas d’abrogation régulière de leur titre pour des motifs d’intérêt général.

Le principe de l’indemnisation de l’occupant est généralisé, quelles que soient les stipulations de son titre d’occupation. L’article L34-3, alinéa 3, du code du domaine de l’Etat, dispose qu’ « en cas de retrait de l’autorisation avant le terme prévu, pour un motif autre que l’inexécution de ses clauses et conditions, le titulaire est indemnisé du préjudice direct, matériel et certain né de l’éviction anticipée ».

Les règles de détermination de l’indemnité peuvent être précisées dans le titre d’occupation, sans bien sûr que celui-ci puisse affecter le principe même de l’indemnisation. Enfin, les droits des créanciers régulièrement inscrits seront reportés sur l’indemnité éventuelle. Il est également prévu que les créanciers inscrits seront avisés deux mois avant un « retrait » de l’autorisation pour inexécution de ses clauses et conditions afin qu’ils puissent, le cas échéant, proposer un occupant de substitution à l’agrément de l’autorité compétente (art. L34-3, al. 4).

Ce système cherche donc à rassurer les créanciers-investisseurs qui, dans l’hypothèse d’une abrogation du titre, pourraient se retrouver démunis face à un occupant-débiteur privé de toute indemnisation.

§ 2. Une procédure encore unilatérale

Néanmoins, les conditions procédurales de l’abrogation des titres d’occupation n’ont pas été substantiellement affectées par la réforme, bien qu’une évolution soit en cours.

Or, le régime de l’indemnisation n’est parfois ni satisfaisant, ni suffisant.

Il ne résulte d’aucun principe général du droit que le gestionnaire du domaine public doive respecter une procédure contradictoire lorsqu’il prend dans l’intérêt de ce domaine une mesure qui ne revêt pas le caractère d’une sanction [6].
Le juge administratif s’est longtemps limité à un contrôle restreint du motif d’intérêt général fondant la résiliation. J.-H. Stahl remarque que « Les actes de gestion du domaine public sont, au sein des actes administratifs, sans doute parmi ceux qui sont le plus marqués par les prérogatives de puissance publique : les occupations privatives ne peuvent qu’être précaires ; elles sont révocables unilatéralement afin de permettre à l’autorité domaniale de prendre les mesures nécessaires à la conservation et à la bonne utilisation du domaine » [7].
En effet, le retrait doit être justifié soit dans l’intérêt du domaine public, soit pour un motif d’intérêt général [8], sans que la réalité concrète de ce motif ne soit examinée.

Un autre exemple d’effet pervers de la résiliation est donné par la situation du sous-traitant d’un occupant du domaine public. Celui-ci est directement affecté par la précarité de l’occupation dudit domaine. Il a été jugé qu’en l’absence d’engagement formel d’exclusivité au profit d’un réparateur de conteneurs, l’opérateur de manutention portuaire titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, peut mettre fin à l’autorisation d’occupation qu’il a lui-même délivrée audit réparateur, sans que celui-ci puisse invoquer une situation de dépendance économique caractérisée [9]. Pourtant, assortie de certaines garanties procédurales, la décision de l’autorité portuaire perdrait son caractère arbitraire, et par là le risque lié à l’occupation du domaine public portuaire, son caractère décourageant.

Un délai raisonnable et adéquat, calculé en fonction de la nature de l’activité, pourrait être laissé aux entreprises pour faire face à la situation nouvelle à laquelle elles sont confrontées. Le délai de deux mois prévu à l’article R57-6 du code du domaine de l’Etat ne s’applique qu’aux titres constitutifs de droits réels et ne semble pas prendre en compte certaines situations particulières. De même, un processus de conciliation pourrait être engagé avec l’entreprise. Une telle rencontre serait de nature à préserver le droit de l’occupant et à lui permettre de formuler ses observations, pour peut-être éviter un contentieux et convenir avec le titulaire évincé d’un plan de conversion ou de réinstallation de l’entité dans des conditions satisfaisantes. Il est vrai qu’une simple indemnisation ne satisfait pas toujours l’occupant, qui préférerait voir perdurer son affaire.

On conviendra aisément avec J.-C. Hélin que dans ces circonstances « le pouvoir de mettre fin par anticipation à une autorisation domaniale n’est [pas] un engagement à l’aveugle du cocontractant quant à l’utilisation que l’administration ferait de ce pouvoir et quant à la durée réelle de l’autorisation dont il bénéficie » [10].

L’intérêt général invoqué comme motif de résiliation anticipée devrait faire l’objet de la part du juge d’un examen scrupuleux. Le Tribunal administratif de Papeete s’est récemment engagé sur cette voie et, à son instar, la juridiction compétente en matière de domaine public devrait veiller à contrôler avec beaucoup de rigueur « non seulement l’existence d’un intérêt général seul susceptible de justifier légalement une résiliation anticipée, mais également sa consistance et son adéquation à la mesure de résiliation ». Le tribunal a vérifié d’abord la réalité du projet du port, avant de procéder à un contrôle du bilan coût/avantage (« coût financier, (…) inconvénients d’ordre social (…), atteinte à d’autres intérêts publics ») [11]. Ce type de contrôle, « augure la disparition de fait du principe de précarité des autorisations d’occupation temporaire, et ouvre la voie à un régime plus protecteur de l’occupant ».

Les avantages d’un tel régime tiennent à la stabilité conféré au titulaire du droit d’occupation, proche de celle prévue par le droit civil, l’administration ne pouvant se réapproprier l’usage du bien que par exception et sous condition. Cette approche pourrait contribuer à concilier convenablement les préoccupations des deux parties. Il convient de rappeler enfin qu’un tel dispositif ne serait pas attentatoire aux impératifs liés à la protection du domaine public dans la mesure où le régime de la résiliation de l’autorisation d’occupation temporaire comme sanction serait préservé. Par exemple, puisque le régime protecteur du domaine public portuaire vise principalement à assurer la continuité des services portuaires, l’opérateur chargé d’une mission de service public qui s’avèrerait défaillant pourrait être évincé aisément par l’autorité portuaire.

[1] CE Ass. 29 mars 1968, Ville de Bordeaux c. Sté Menneret, Rec. CE, p. 217 ; AJDA, 1968, p. 348, concl. J. Théry ; chron. J.-L. Dewost et R. Denoix de Saint-Marc, p. 574

[2] CE 26 janvier 1994, M. et Mme Dussel, req. n°128409

[3] CE Ass. 29 mars 1968, Ville de Bordeaux c. Menneret, préc.

[4] CE 18 novembre 1959, Secrétaire d’Etat aux Travaux publics c. EDF, Lebon p. 1143

[5] CE, 24 novembre 2003, Sté Le Cadoret, req n°250436, Juris-Data n°2003-066155

[6] CE 16 juin 1995, Achache et a., n°145085, Juris-Data n°1995-043335 ; Rec. CE 1995, tables, p. 782

[7] Concl. sous CE 26 mars 1999, Société EDA, Lebon p. 96 ; AJDA 1999, p. 427, concl. J.-H. Stahl et note M. Bazex

[8] CE 17 juin 1953, Cts Liguori, Lebon, 1953,  p. 288 ; CE, 29 mai 1968, Lhomme, Rec. CE, 1968, p. 337, comme par exemple la protection d’un site : CE, 13 juill. 1951, SA Nouvelle jetée promenade de Nice, AJDA 1951, p. 458

[9] Cass. com. 10 déc. 1996, Sté Somaba, arrêt n°2082

[10] J.-C. Hélin, note sous TA Papeete 15 octobre 2003, AJDA 2004, Jurisprudence, p. 1029

[11] TA Papeete 15 octobre 2003, note J.-C. Hélin , AJDA 2004, Jurisprudence p. 1029

Une pensée sur “La relativité du pouvoir de résiliation des titres d’occupation du domaine public”

  1. Bonjour,
    connaissez-vous d’autres cas de jurisprudence dans lesquels le juge aurait, comme à Papeete, pris soin d’analyser le bien-fondé de l’argument de l’”intérêt général” avancé par l”administration comme motif de retrait d’une COT du domaine public fluvial ?
    Merci de votre réponse.

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