Le domaine public portuaire, une notion en sursis ?

Dans sa décision rendue le 14 avril 2005, le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la loi relative aux aéroports, et notamment son article 6, qui déconnecte les notions de domaine public et de service public (1), et son article 9, qui assouplit considérablement la définition jurisprudentielle des redevances pour service rendu (2).

1. La nouvelle société Aéroports de Paris, substituée à l’établissement public du même nom, se voit attribuer en pleine propriété, après déclassement, les biens compris dans le domaine public de l’établissement et dans celui que l’Etat avait mis à la disposition de ADP dans le passé.

En sens inverse, les biens de ADP nécessaires à l’exécution des services publics de l’Etat accessoires à l’activité aéroportuaire (navigation aérienne, police des frontières, douane) rejoignent le domaine public de l’Etat.

La nouvelle société sera délégataire du service public aéroportuaire dans le cadre d’un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d’Etat et dont la loi précise les têtes de chapitre.

Il en résulte que le domaine public, inaliénable, n’est plus aujourd’hui le support naturel du service public.

Un bien qui ne constitue plus une dépendance du domaine public peut sans difficulté rester affecté à un service public.

La solution est approuvée par le Conseil constitutionnel dans un considérant de principe:

“Le déclassement d’un bien appartenant au domaine public ne saurait avoir pour effet de priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l’existence et de la continuité des services publics auxquels il reste affecté.”

Le Conseil retient que, si l’inaliénabilité, gage essentiel de continuité du service public, n’est certes plus garantie, la permanence du service public reste assurée par le régime particulier auxquel la loi soumet l’activité aéroportuaire et les biens qui s’y rattachent.

Les garanties suffisantes de continuité du service public sont constituées pour le Conseil:

  • de la participation majoritaire de l’Etat dans la nouvelle société, conformément au neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946,
  • de l’existence d’un cahier des charges prévoyant les obligations de service public d’ADP, et les sanctions infligeables en cas de manquement,
  • et surtout, de l’établissement d’un régime d’aliénation restrictif des biens nécessaires au bon fonctionnement du service public. Ces biens sont insaisissables, et leur aliénation est conditionnée à la mise en place d’une solution de nature à assurer l’accomplissement des missions de service public.

Le Conseil ajoute qu’en cas de circonstances exceptionnelles, l’Etat peut assurer lui-même la continuité du service, le pouvoir de réquisition pouvant s’exercer sans texte (2003-467 DC du 13 mars 2003, cons. 2 à 5).

Il n’est pas improbable que ces évolutions soient consacrées par le Code des propriétés publiques, dont l’adoption est, semble-t-il, imminente.

2. La notion de redevance pour service rendu a été considérablement aménagée par les considérants 15 à 17 de la décision du Conseil.
Le Conseil a choisi de desserrer les contraintes résultant de la jurisprudence ancienne du Conseil d’Etat selon laquelle :

” Constitue une redevance pour service rendu, toute redevance demandée à des usagers en vue de couvrir les charges d’un service public déterminé ou les frais d’établissement et d’entretien d’un ouvrage public et qui trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans l’utilisation de l’ouvrage “.

Le Conseil admet désormais trois limites au principe de proportionnalité entre le taux de la redevance et le service rendu:

  • Les redevances peuvent incorporer “des dépenses, y compris futures, liées à la construction d’infrastructures et d’installations nouvelles“.
  • Il est possible de moduler leur montant, dans des proportions limitées et pour un motif d’intérêt général, pour “tenir compte des atteintes à l’environnement, améliorer l’utilisation des infrastructures, favoriser la création de nouvelles liaisons ou répondre à des impératifs de continuité ou d’aménagement du territoire “.
  • La compensation des redevances concourant à un même service public entre elles est admise dans des proportions limitées.

Le nouveau système rend donc possible, à condition de respecter le principe d’égalité, que le montant d’une redevance pour service rendu excède le coût directement exposé pour fournir ce service.

Le principe d’égalité n’interdit pas que des usagers placés dans des situations différentes soient facturés différemment, tout comme il n’interdit pas qu’un tarif soit modulé dans des considérations d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service.

Cette évolution est le fruit d’une tendance lourde de la jurisprudence récente.

Le Conseil d’Etat a admis la modulation des tarifs en fonction de considérations d’intérêt général (péages autoroutiers : Conseil d’Etat, 28 février 1996, Assoc. FO consommateurs, Leb. p. 51 ; tarifs aéroportuaires : Conseil d’Etat, 13 novembre 1999, Air France c/ ADP), accepté la facturation de travaux à venir (Conseil d’Etat, 30 juillet 2003, CGE, n° 235398) et, plus généralement, pris quelque distance avec la règle du plafonnement pour chaque usager (avis du Conseil d’Etat du 24 juin 1993 sur les tarifs de la SNCF, EDCE n° 45, p. 338).

Le Conseil constitutionnel a lui-même admis des modulations du tarif d’une redevance inspirées par des motifs d’intérêt général (n° 79-107 DC du 12 juillet 1979, cons. 4), ainsi que la prise en compte de charges d’investissement dans ce tarif (n° 83-166 DC du 29 décembre 1983, cons. 4).

Une synthèse de ces assouplissements est contenue dans le rapport du Conseil d’Etat du 24 octobre 2002 consacré aux “ redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine ”.

Eu égard au caractère général de la décision du Conseil, il n’est pas impossible, par transposition, d’entrevoir à travers elle l’avenir de la gestion du domaine portuaire.

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