Mis à jour en août 2005
Le service public portuaire, destination du domaine public portuaire
- 1. L’absence de définition positive du service public portuaire auquel le domaine public portuaire est affecté
Le service public portuaire est une construction jurisprudentielle qui s’est cristallisée au fil des décisions successives de la juridiction administrative.
Le service public portuaire n’est en effet nulle part défini en droit français, traduisant là la volonté des gouvernements de ne pas restreindre le champ de l’intervention publique. On ne peut intégrer au service public portuaire toutes les activités exercées dans l’enceinte portuaire. Il ne s’agit pas non plus seulement de celles exercées par l’autorité portuaire directement, car un opérateur privé utilisant le domaine public portuaire peut être chargé d’une mission de service public. Ce peut être le cas pour le titulaire d’une concession d’outillage public.
Selon R. Rezenthel [1], « La doctrine estime à présent que les critères du service public s’estompent et que : » Le service public se définit moins par son objet que par son régime… Est service public l’activité que les pouvoirs publics ont entendu considérer comme tel » [2]. Certains auteurs vont jusqu’à évoquer « l’introuvable définition du service public » [3] ».
Le lien prépondérant entre le service public portuaire et le domaine public portuaire a été affirmé par le Conseil d’Etat à propos de l’aménagement d’une zone portuaire dans son arrêt « Le Béton » [4], mais en matière de ports maritimes, la Haute Juridiction qualifie volontiers l’exploitation d’un port de « service public portuaire », sous une acception large [5], sans distinction spécifique.
A l’heure actuelle, le Conseil d’Etat tend à admettre l’existence d’un service public en présence d’une activité d’intérêt général dont les conditions d’exercice sont définies et contrôlées par une personne publique [6], que cette activité implique ou non la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique. Il trace cependant une frontière classique entre les différentes activités portuaires d’intérêt général, selon que leur nature est administrative, ou industrielle et commerciale.
C’est ainsi que notamment, ont été qualifiés de services publics administratifs : la réalisation d’aménagements portuaires et l’exercice de la police [7], l’entretien des ouvrages [8], la gestion du domaine public portuaire [9], l’organisation de l’embauche des dockers [10]. Ont été considérés comme des missions de service public à caractère industriel et commercial l’exploitation : des outillages publics [11], des ports de plaisance [12], du remorquage portuaire [13].
La jurisprudence admet également que « les opérations de chargement, de déchargement, de manutention et de transport des marchandises dans les ports et rades constituent des éléments du service public » [14], bien que ces opérations ne soient pas systématiquement assujetties à des obligations de service public.
Cette dichotomie organique laisse finalement peu de place à l’émergence d’une différenciation fondée sur des conditions concrètes d’exercice.
C’est une approche descendante qui a été adoptée par le Conseil d’Etat. Il s’agit d’abord de déterminer s’il existe une mission de service public, pour ensuite examiner le contenu des obligations de service public qui peuvent être imposées à l’utilisateur du domaine, parmi lesquelles le régime rigoureux du domaine public portuaire. Cette analyse n’a donné lieu qu’a un exposé impressionniste, parcellaire, du service public portuaire. Cependant, la définition précise du concept est indispensable à plusieurs titres : pour concevoir en vue de quelles activités le domaine public portuaire peut être utilisé, et pour saisir le sens de l’expression « obligation de service public ». Cette expression est centrale en effet, puisque, liée à l’intérêt général, elle fonde le pouvoir de gestion domaniale exorbitant que détient l’autorité portuaire, et serait seule à même d’intégrer les activités portuaires au sein d’un ensemble dont l’existence est d’intérêt général.
Par comparaison, la loi espagnole [15] est plus explicite. En donnant la définition du port maritime, elle encadre la sphère de projection des obligations de service public. Elle dispose en outre que l’autorité portuaire est un organisme public investi d’une mission de service public administratif, pour lequel il dispose de prérogatives de puissance publique. Une partie de l’espace portuaire, le domaine public portuaire, est à ce titre soumis à un régime de droit public permettant à l’autorité portuaire d’exercer sa mission de développement des activités portuaires dans des conditions qui assurent l’existence d’un socle de services publics essentiels. Ces services essentiels ont en commun d’être la condition de l’existence même du port. Certains de ces services essentiels sont typiquement régaliens et hors du commerce et, par conséquent, intégrés à l’activité administrative de l’autorité portuaire.
D’autres, en nombre défini par la loi, ont une vocation commerciale, mais leur caractère indispensable justifie que l’autorité portuaire intervienne pour garantir leur continuité. L’article 60 de la loi espagnole inventorie ces services : pilotage, lamanage, remorquage, amarrage/déhalage, aide à l’embarquement et au débarquement de passagers, chargement et déchargement des équipages et véhicules, chargement, arrimage, déchargement, désarrimage et transbordement, entreposage, transport horizontal, réception de déchets solides et liquides. Il est toutefois interdit à l’autorité portuaire de prendre des participations dans les sociétés chargées de ces services, sauf dans l’hypothèse d’une insuffisance avérée au niveau de leur prestation.
C’est sous l’influence du droit communautaire qu’une définition « en creux » du service public portuaire s’est développée. Pour le droit communautaire le régime du service public semble relever d’une situation d’exception, qui doit donner lieu à une interprétation restrictive [16]. La CJCE a ainsi peu à peu contribué à affirmer les limites des missions du service public portuaire, en appliquant une logique ascendante : l’existence de contraintes de service public, telles que définies par le droit communautaire, témoigne de l’existence d’un service public.
Pour la Commission, les services d’intérêt général désignent les activités de services, marchands ou non, considérés d’intérêt général par les autorités publiques, et soumises pour cette raison à des obligations spécifiques de service public. Les obligations de service public sont définies par le règlement du Conseil n°1191/69 du 26 juin 1969 dans les termes suivants : les obligations de service public sont « les obligations que, si elle considérait son propre intérêt commercial, l’entreprise de transport n’assumerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure, ni dans les mêmes conditions » [17].
Pour sa part, abandonnant le critère organique pour le critère matériel et procédant par exclusion, la CJCE expulse certaines parties des activités des opérateurs du service public, les parties non régulièrement soumises à des obligations de service public. Elle contribue ainsi à baliser le chenal vers une définition du service public portuaire. Pour autant, son analyse ne permet pas d’intégrer fermement certains services au sein du service public, ou de les en exclure, mais s’attache à déterminer si, en l’espèce, les obligations de service public sont justifiées.
La CJCE contrôle également le bien fondé des obligations de service public imposées aux opérateurs. Il ressort d’un arrêt du 20 février 2001 [18] que les pouvoirs publics doivent justifier de la nécessité de réer un service public ou d’imposer des obligations de service public. Le motif qui selon elle autorise l’imposition d’obligations de service public est l’insuffisance des services (d’intérêt général) [19]. Elle précise que « l’existence d’un besoin réel de service public doit pouvoir être démontrée », que les pouvoirs publics doivent justifier de la nécessité de créer un service public ou d’imposer des obligations de service public. Le motif qui selon elle autorise l’imposition d’obligations de service public est l’insuffisance des services (d’intérêt général).
Le « besoin réel de service public » doit s’analyser au regard d’un autre arrêt de la CJCE, par lequel elle qualifiait le service du lamanage de service public, dans la mesure ou son existence était indispensable au maintien de la sécurité portuaire [20]. Dans cette décision, elle définit le service public comme répondant aux critères suivants : l’universalité, la continuité, la satisfaction d’exigence d’intérêt public, la réglementation et la surveillance par l’autorité publique ; mais ne retient pas cet énoncé dans son dispositif.
Dans le silence des textes, certaines activités portuaires sont d’intérêt général [21]. Ce sont les sujétions imposées à l’opérateur par l’autorité portuaire qui fondent cette qualification, dès lors que ces obligations sont proportionnées. Une personne de droit public ne peut donc plus librement imposer des sujétions dans un but d’intérêt général, sans s’exposer à un contrôle de proportionnalité. Cette définition plus stricte du service public portuaire devrait forcément avoir des incidences sur la consistance du domaine public portuaire qui, rappelons-le, n’est ainsi qualifié que s’il est affecté au service public.
[1] R. Rezenthel, « Le service public portuaire sous l’emprise du droit communautaire », DMF, mai 2001, n°615, p. 420
[2] P. Delvolvé , « Les arrêts et le système de la concession de service public », RFDA, 1987, p. 2
[3] D. Linotte, A. Mestre et R. Romi, Services publics et droit public économique, p. 45. 3, éd. Litec, 1995
[4] CE Sect. 19 octobre 1956, Soc. Le Béton, Lebon, p. 375, D. 1956-J-681, concl. M. Long, AJ, 1956,-II-472 et 488, concl. Long et chron. Fournier et Braibant
[5] CE 29 déc. 1999, Mautalent et Assoc. défense des riverains du boulevard de l’Est [ADERIVE], n°197720 et 197781, Juris-Data n°1999-051566 ; Constr.-urb. 2000, comm. 69, 70, 71, note D. Larralde. ; CE, 28 juill. 2000, n° 135835, Port autonome Nantes-Saint-Nazaire. ; CE, 17 déc. 2003, n°236827, Sté Leader Racing, Juris-Data n° 2003-066732
[6] CE 10 juin 1994, Lacan n°138241 et 140175, Juris-Data n°1994-044347. ; CE, 26 févr. 2003, n°212943, Sté protectrice des animaux
[7] CE sect. 17 avr. 1959, Abadie, Rec. CE, 1959, p. 239, concl. Henry. ; CE, sect., 26 juill. 1982, Min. budget c. Etabl. publ. Port autonome Bordeaux, Rec. CE 1982, p. 293 ; DMF 1982, p. 724, note R. Rezenthel
[8] CE 26 juin 1974, Port autonome Marseille, Rec. CE 1974, p. 369
[9] CE 18 déc. 1989, n°71994, Port autonome Paris
[10] Trib. confl. 14 mars 1988, Daullet c. CAINAGOD et port autonome Dunkerque, n°2515
[11] Cass. 1re civ. 7 déc. 1954, CCI Boulogne-sur-mer, Bull. civ. 1954, I, n°353. ; CE 25 mai 1960, CCI La Rochelle, Rec. CE, 1960, p. 295. ; CE 24 juill. 1987, Sté Carfos, Rec. CE, 1987, p. 274. ; Cass. 1re civ., 9 déc. 2003, pourvoi n°01-13835, Sté Sagemor, Juris-Data n°2003-021340
[12] CE 14 mai 2003, CCI Nîmes-Uzès-Bagnols-Le Vigan, n°245628, Juris-Data n°2003-065288 ; Dr. adm. 2003, comm., 142, note G.L.C. ; DMF 2003, p. 689, note R. Rezenthel
[13] CE avis sect. TP 21 mai 1935, n°213417
[14] CE sect. 23 juin 1939, Chambre syndicale des entrepreneurs arrimeurs de chargement et de déchargement de navires, req. n°51416 ; CE sect. 5 mai 1944, Compagnie maritime de l’Afrique Orientale, Rec., p. 129
[15] Ley n°48/2003 du 26 novembre 2003, BOE, n°284, du 27 novembre 2003
[16] CJCE 26 avril 1988, Bond van Adverteerders ca., affaire n°352/85, Rec., p. 2085, point 32. Le principe de l’interprétation restrictive des exceptions au droit commun est également reconnu en droit français (Avis du CE 10 novembre 1999, Haut-Commissaire de La République en Polynésie française, req. n°209.410 et 209.411), arrêts cités par R. Rezenthel, « Le service public portuaire sous l’emprise du droit communautaire », DMF, mai 2001, n°615, p. 420
[17] Art. 2.1. du règlement n°1l91/69 du Conseil du 26 juin 1969 relatif à l’action des Etats membres en matière d’obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable (JOCE n°L156 du 28 juin 1969)
[18] CJCE 20 février 2001, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Lineas Regulares (Analir) e.a. et Administration General del Estado, affaire II C-205/99
[19] CJCE 23 février 1995, Bordessa ca., affaires n°C-358193 et C-416/93, Rec., p. I-361, point 19 ; CJCE. 1er juin 1999, Konle, affaire n°C-302/97, Rec., p, I-3 122, points 45 et 46 ; CJCE 14 mars 2000, association Eglise de scientologie de Paris, Scientology Intemation Reserves Trust et Premier ministre, affaire n°C-54/99
[20] CJCE 18 juin 1998, Corsica Ferries France S.A. et Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova Coop art et autres, affaire n°C-266/96 point n°60, Rec. p. I-3981, DMF 1998, p. 859, note P. Bonassies
[21] R. Rezenthel, « Le service public portuaire », Annuaire de droit maritime, tome XIII, 1995, p. 61 et suiv., Centre de droit maritime (Nantes)